Михаил Пастухов. ДЕ-ЮРЕ. Какой должна быть Конституция Беларуси? Часть 2

Михаил ПАСТУХОВ

Михаил ПАСТУХОВ

Доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Республики Беларусь, судья Конституционного суда Республики Беларусь первого состава (апрель 1994 — января 1997 гг.). Эксперт по вопросам судоустройства, судопроизводства, конституционного и европейского права. Один из разработчиков Концепции судебно-правовой реформы, проекта Конституции 1994 г., закона «О Конституционном суде Республики Беларусь» 1994 г.

Часть 2. Поправки в Конституцию и их юридическое значение

Продолжаем повествование про Конституцию 1994 г. В этой статье пойдет речь о поправках, которые вносились в нее через республиканские референдумы.

Ранее

Часть 1. Что представляет собой Конституция 1994 года?

 

Референдум 14 мая 1995 года

С инициативой о проведении референдума выступил президент Александр Лукашенко. Он предложил на всенародное обсуждение четыре вопроса: 1) согласны ли вы с приданием русскому языку равного статуса с белорусским? 2) поддерживаете ли вы предложение об установлении новых государственного флага и государственного герба Республики Беларусь? 3) поддерживаете ли вы действия президента Республики Беларусь, направленные на экономическую интеграцию с Российской Федерацией? 4) согласны ли вы с необходимостью внесения изменений в Конституцию Республики Беларусь, которые предусматривают возможность досрочного прекращения полномочий Верховного Совета Республики Беларусь в случаях систематического или грубого нарушения Конституции?

После референдума в статью 17 Конституции была внесена поправка следующего содержания: «Государственными языками в Республике Беларусь являются белорусский и русский языки». Что касается государственных символов, то были утверждены новые эталоны Государственного герба и Государственного флага. Позднее был принят Закон «О государственных символах Республики Беларусь» от 5 июля 2004 г.

Однако данные поправки нельзя считать законными по следующим причинам.

1. Предложенные на референдум вопросы противоречили Конституции (преамбуле, ст.ст. 17, 78), Декларации о суверенитете Беларуси (преамбуле, ст.ст. 1, 2, 3), закону «О всенародном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь» от 13 июня 1991 г. (ст. 3).

Так, согласно ст. 3 закона, на референдум не могли выноситься вопросы, «…нарушающие неотъемлемые права народа Республики Беларусь на суверенную национальную государственность, государственные гарантии существования белорусской национальной культуры и языка…».

2. В соответствии с частью 2 статьи 148 Конституции запрещалось вносить изменения и дополнения в Конституцию в последние шесть месяцев полномочий Верховного Совета, что имело место в тот период. Тем самым, референдум нельзя было проводить.

3. Следует отметить, что назначение референдума сопровождалось применением силы в отношении депутатов Верховного Совета, которые отказались обсуждать данный вопрос и объявили голодовку в зале заседаний. Против них в ночь с 11 на 12 апреля 1995 г. были использованы вооруженные формирования и неустановленные лица в камуфляжной форме и балаклавах. На следующий день депутаты, принявшие участие в голодовке, не были допущены в парламент, и обсуждение вопроса о назначении референдуме проходило без их участия, что является грубым нарушением парламентской процедуры и не дает оснований признать принятое решение законным.

4. Еще одно нарушение законодательства касается совмещения референдума и выборов депутатов Верховного Совета нового (13-го) созыва. Решение о назначении референдума было принято уже в период избирательной кампании, за месяц до дня голосования, что не позволяло провести осмысленное обсуждение вопросов.

5. При проведении голосования имели место многочисленные нарушения законодательства. При этом выявилась необычная диспропорция в результатах голосования по референдуму и по выборам новых депутатов. Если за вопросы на референдуме проголосовало 95% избирателей, то за депутатов Верховного Совета — 65%. Сам по себе этот факт ставит под сомнение достоверность итогов голосования. В результате в первом туре выборов было избрано только 119 депутатов из 260, что не позволило сформировать Верховный Совет 13-го созыва в правомочном составе. Более чем на полгода страна осталась без парламента, что позволило президенту укрепить свои позиции.

 

Референдум 24 ноября 1996 года

В сентябре 1996 г. Лукашенко предложил на всенародное голосование четыре вопроса: 1) перенести День независимости Республики Беларусь (День Республики) на 3 июля — День освобождения Беларуси от гитлеровских захватчиков в Великой отечественной войне; 2) принять Конституцию Республики Беларусь 1994 года с изменениями и дополнениями, предложенными президентом Республики Беларусь А.Г.Лукашенко; 3) выступаете ли вы за свободную, без ограничений, куплю и продажу земли? 4) поддерживаете ли вы отмену смертной казни в Республике Беларусь?

В качестве альтернативного варианта группа депутатов Верховного Совета предложила на референдум три вопроса: 1) принять Конституцию Республики Беларусь 1994 года с изменениями и дополнениями, предложенными депутатами фракции коммунистов и аграриев; 2) выступаете ли вы за то, чтобы руководители местных органов исполнительной власти избирались непосредственно жителями соответствующих административно-территориальных единиц? 3) согласны ли вы, что финансирование всех ветвей власти должно осуществляться гласно и только из государственного бюджета?

Инициативу А.Лукашенко в Верховном Совете активно лоббировала президентская фракция. Ей удалось настоять на принятии решения и назначении даты референдума. Однако председатель Верховного Совета Семен Шарецкий как уполномоченный субъект обратился в Конституционный суд с предложением проверить постановление парламента на предмет соответствия Конституции Республики Беларусь.

Конституционный суд принял предложение к рассмотрению и вынес по нему заключение от 4 ноября 1996 г. В нем он признал, что голосование по изменениям и дополнениям в Конституцию в силу их объемности и многочисленности может носить лишь рекомендательный характер. Это означало, что в случае их одобрения они подлежали принятию через обычную парламентскую процедуру.

Лукашенко не согласился с решением Конституционного суда и «отменил» его своим указом от 7 ноября 1996 г. № 459. В частности, он потребовал от органов власти, в том числе Центризбиркома, проводить по этому вопросу обязательный референдум. Когда председатель Центризбиркома Виктор Гончар на пресс-конференции 14 ноября 1996 г. высказал свой протест по поводу массового нарушения законодательства в ходе досрочного голосования, он был освобожден от своей должности президентским указом. На его место была назначена член Центризбиркома, юрист Бобруйского горисполкома Лидия Ермошина. После этого здание Центризбиркома было заблокировано людьми из охраны президента вплоть до подведения итогов голосования.

Ссылаясь на данные Центризбиркома, Лукашенко с 26 ноября 1996 г. ввел в действие новую редакцию Конституции. В результате был досрочно распущен Верховный Совет Республики Беларусь 13-го созыва. Из 110 депутатов был сформирован состав Палаты представителей. Президентскими указами были назначены (переназначены) высшие должностные лица, включая состав правительства, высших судов, Генеральной прокуратуры, Национального банка.

Под давлением администрации Лукашенко прекратил свою деятельность Конституционный суд (шесть судей, включая председателя суда Валерия Тихиню) подали заявление об отставке и получили ее, а судья Михаил Пастухов, отказавшийся писать прошение, был освобожден от должности указом.

По сути, на основе новой редакции Конституции была создана новая система органов власти во главе с прежним президентом, срок полномочий которого обнулялся и продлялся на пять лет без выборов (ст. 144).

Тем не менее, поправки в Конституцию, принятые на референдуме 1996 г., нельзя считать законными по следующим причинам.

1. Согласно ст. 129 Конституции 1994 г., заключения Конституционного суда являются окончательными, обжалованию и опротестованию не подлежат. Однако заключение Конституционного суда от 4 ноября 1996 г. не было выполнено: вопреки ему, итогам голосования по этому вопросу был придан обязательный характер.

Следует отметить, что в соответствии со ст. 167-1 УК, введенной законом от 26 июня 1996 г., предусматривалась ответственность должностных лиц, занимающих ответственное положение, за понуждение к неисполнению решения Конституционного суда.

2. В бюллетене для голосования содержалась ссылка на заключение Конституционного суда от 4 ноября 1996 г. о рекомендательном характере голосования по второму вопросу. Это означает, что придание итогам голосования обязательного значения вступало в противоречие с волеизъявлением избирателей.

3. Грубым нарушением Конституции и законов Республики Беларусь стало отстранение президентским указом председателя Центризбиркома Виктора Гончара и назначение на эту должность члена ЦИК Лидии Ермошиной. Указанные вопросы находились к компетенции Верховного Совета (п. 6 ст. 83 Конституции 1994 г.).

4. Формулировка вопроса «Принять Конституцию Республики Беларусь 1994 года с изменениями и дополнениями (новую редакцию Конституции)» не позволяла составить четкое и ясное представление о предлагаемых поправках. По сути, избиратели были введены в заблуждение относительно предмета голосования.

5. Досрочное голосование началось 9 ноября 1996 г. Во всех районах и городах были образованы штабы по проведению референдума в составе руководителей исполкомов, предприятий, учреждений, организаций. Они занимались мобилизацией избирателей на досрочные выборы. Через государственные СМИ давались разъяснения, как следует «правильно» голосовать. 12 ноября вышел четырехмиллионным тиражом спецвыпуск главной газеты страны «Советская Белоруссия», где был напечатан «президентский проект» поправок в Конституцию. Альтернативный проект от депутатов Верховного Совета появился в газете «Знамя юности» лишь 21 ноября.

6. Референдум проходил с многочисленными нарушениями законодательства. По информации Общественной контрольной комиссии по наблюдению за референдумом, наблюдатели собрали свыше полутора тысяч копий протоколов, которые расходились с реальными данными.

7. В нарушение ст. 9 закона «О референдуме (народном голосовании) в Республике Беларусь» финансирование всех расходов осуществлялось не из бюджета, а из «благотворительных взносов». Бюллетени для голосования печатались в типографии Управления делами президента и развозились в участковые комиссии без всякого учета, что создавало предпосылки для фальсификации итогов голосования.

Оценивая действия организаторов референдума 1996 года, специальная комиссия Верховного Совета 13-го созыва по главе с Гончаром квалифицировала их как захват государственной власти неконституционным путем (ст. 61-1 УК в редакции 1961 г.).

 

Референдум 17 октября 2004 года

Данный референдум был назначен указом Лукашенко от 7 сентября 2004 года № 431. На голосование выносился один вопрос: «Разрешаете ли Вы первому Президенту Республики Беларусь Лукашенко А.Г. участвовать в качестве кандидата в Президенты Республики Беларусь в выборах Президента и принимаете ли часть первую статьи 81 Конституции Республики Беларусь в следующей редакции: «Президент избирается на пять лет непосредственно народом Республики Беларусь на основе всеобщего, свободного, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании"?»

Указ вступил в силу на следующий день после его издания. В это время шла избирательная кампания по выборам депутатов в Палату представителей Национального собрания. По сути, референдум предлагалось провести в качестве дополнительного мероприятия к ранее назначенным выборам.

Референдум 2004 г. нельзя признать законным по следующим причинам.

1. Если исходить из текста Конституции 1994 г., то республиканский референдум вправе назначить парламент — Верховный Совет Республики Беларусь (п. 1 ст. 83).

2. Назначение референдума не согласуется со статьей 74 новой редакции Конституции. Согласно части 3 этой статьи, референдум проводится не ранее трех месяцев со дня издания указа о назначении референдума. Это означает, что референдум мог состояться не раньше 7 декабря 2004 года, но никак не в октябре (тем более, одновременно с парламентскими выборами).

3. Согласно Конституции 1994 г., как и редакции Конституции образца 1996 г., Избирательного кодекса 2000 г., на республиканский референдум выносятся «важнейшие вопросы» государственной и общественной жизни. Между тем, поставленный вопрос отражал проблему (интерес) персонально Лукашенко, который до этого дважды избирался на должность президента (в 1994 г. и 2001 г.).

4. В соответствии с частью 2 статьи 112 Избирательного кодекса на республиканский референдум не могут, среди прочих, выноситься вопросы, «…связанные с избранием и освобождением Президента Республики Беларусь…». Между тем, предложенный вопрос был связан с последующим участием Лукашенко в президентских выборах.

5. Как сказано в части 5 статьи 114 Избирательного кодекса, «выносимый на республиканский референдум вопрос (проект решения) должен быть сформулирован (…) четко и ясно с тем, чтобы на него был возможен однозначный ответ».

Между тем, предлагаемый для голосования вопрос содержал в себе, по сути, два вопроса с разным смыслом и разными последствиями: 1) «разрешаете ли Вы первому Президенту Республики Беларусь Лукашенко А.Г. участвовать в качестве кандидата в Президенты Республики Беларусь в выборах Президента» и 2) «принимаете ли часть первую статьи 81 Конституции Республики Беларусь в следующей редакции: «Президент избирается на пять лет непосредственно народом Республики Беларусь на основе всеобщего, свободного, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании"?»

И первый, и второй вопросы нарушали конституционные принципы, а именно: народовластие (ст. 3 Конституции), демократизм (ст. 4), разделение властей (ст. 6), верховенство Конституции и законов (ст. 7), обеспечение прав и свобод граждан (ст. 21), равноправие граждан перед законом (ст. 22), недопустимость ограничения прав и свобод личности (ст. 23).

Кроме того, за общей формулировкой второго вопроса скрывалось исключение из Конституции такой важной нормы, как: «одно и то же лицо может быть Президентом не более двух сроков».

6. В ходе подготовки и проведения референдума использовался административный ресурс в целях поддержки инициативы Лукашенко. Руководителям предприятий, учреждений, организаций, учебных заведений, воинских частей было дано указание обеспечить участие работников, служащих, студентов в досрочном голосовании. Государственные СМИ ежедневно уделяли теме референдума значительное внимание.

Накануне референдума, когда началось досрочное голосование, Лукашенко выступил с обращением к белорусскому народу и призвал проголосовать «…за определенность и стабильность в белорусском обществе, за будущее своих детей и внуков» (см.: Проголосуй ЗА Беларусь // «Сов. Белоруссия», 14.10.2004 г.).

По итогам референдума были внесены изменения в статью 81 Конституции. На президентских выборах в 2006 году Лукашенко сохранил свою должность.

 

***

Подводя итоги, можно сделать следующие выводы.

1. Республиканские референдумы 1995, 1996 и 2004 гг. были назначены и проведены с нарушением Конституции и законов Республики Беларусь.

2. Избиратели не вполне отдавали себе отчет в том, какие вопросы им предлагаются для голосования и какие могут наступить последствия после их принятия.

3. При проведении голосования, особенно досрочного, широко использовался административный прессинг и навязывалось угодное для организаторов референдума мнение.

4. Результаты голосования вызывали сомнения в своей достоверности и оставались неизвестными для общественности и даже наблюдателей.

5. Итоги референдума использовались исключительно в интересах власти, в том числе действующего главы государства.

6. В силу незаконного характера референдумов и сомнительности их результатов имеются основания считать принятые поправки (изменения и дополнения) в Конституцию 1994 года не имеющими юридической силы.

7. Значит, Конституция 1994 года остается единственной законной Конституцией и подлежит восстановлению на правовом пьедестале.

 

(О том, как обеспечить легитимацию Конституции 1994 года, пойдет речь в следующей публикации).

 

 

 

Мнения колумнистов могут не совпадать с мнением редакции. Приглашаем читателей предлагать для участия в проекте новых авторов или собственные «Мнения».