Михаил Пастухов. ДЕ-ЮРЕ. Какой должна быть Конституция Беларуси?

Михаил ПАСТУХОВ

Михаил ПАСТУХОВ

Доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Республики Беларусь, судья Конституционного суда Республики Беларусь первого состава (апрель 1994 — января 1997 гг.). Эксперт по вопросам судоустройства, судопроизводства, конституционного и европейского права. Один из разработчиков Концепции судебно-правовой реформы, проекта Конституции 1994 г., закона «О Конституционном суде Республики Беларусь» 1994 г.

Часть 1. Что представляет собой Конституция 1994 года?

В предыдущих статьях был проанализирован проект Конституции, подготовленный группой под руководством Анатолия Лебедько. На мой взгляд, этот проект не имеет реальной возможности быть принятым законным и демократическим путем. В то же время есть возможность восстановить действие Конституции 1994 года.

Это я попробую доказать в последующих публикациях. Сегодня предлагается первая статья.

 

Несколько штрихов истории

Работа над проектом Конституции носила всенародный характер и растянулась на три с половиной года. Честь подготовить и принять Конституцию независимой Беларуси выпала депутатам Верховного Совета 12-го созыва.

Первым камнем в фундамент Конституции стало принятие Декларации о государственном суверенитете Белорусской ССР от 27 июля 1990 г. В ней были записаны такие сакральные слова: «Белорусская ССР (Республика Беларусь с 19.09.1991 г.) — суверенное государство, утвердившееся на основе осуществления белорусской нацией неотъемлемого права на самоопределение, государственности белорусского языка, верховенства народа в определении своей судьбы» (ст. 1).

Согласно статье 3 Декларации, суверенитет провозглашался во имя высшей цели — свободного развития и благополучия, достойной жизни каждого гражданина.

На территории республики устанавливалось верховенство Конституции и законов. Разграничение законодательной, исполнительной и судебной власти объявлялись важнейшим принципом существования республики. Надзор за точным и единообразным исполнением законов возлагался на генерального прокурора (ст. 7).

В завершающей статье Декларации отмечалось, что положения Декларации реализуются Верховным Советом путем принятия новой Конституции (Основного закона) Республики Беларусь (ст. 12).

Процесс работы над проектом Конституции ускорил путч ГКЧП, который осуществлялся по линии КПСС во всех республиках Советского Союза в августе 1991 г. Однако он повсеместно провалился, в том числе в Беларуси.

Первоначально работа над проектом Конституции шла в составе двух групп: «старшей» — в лице маститых юристов под руководством заместителя председателя Верховного Совета Василия Шолодонова и «младшей» — в лице молодых юристов под руководством амбициозного депутата Виктора Гончара.

В рабочие группы могли записаться все желающие: и депутаты, и юристы. В общей сложности их оказалось более 60 человек. Среди них был и я, тогда — доцент Высших курсов КГБ, который параллельно участвовал в подготовке Концепции судебно-правовой реформы. Вместе с профессором БГУ Изабеллой Мартинович мы подготовили проект главы «Суд».

Позднее наши наработки были представлены руководству Верховного Совета. В результате какого-то отбора была сформирована узкая группа специалистов, которая занялась доработкой проекта Конституции.

Позднее проект Конституции трижды публиковался до всеобщего сведения и корректировался с учетом политической конъюнктуры.

Наиболее спорным оказался вопрос об учреждении должности президента. Он лоббировался, прежде всего, номенклатурой, которая хотела посадить в президентское кресло своего представителя (на эту роль претендовал глава правительства Вячеслав Кебич).

С энтузиазмом поддержала нововведение группа молодых депутатов во главе с Виктором Гончаром и Дмитрием Булаховым. В качестве их протеже выступал тогдашний борец с коррупцией, депутат от Шкловского района Александр Лукашенко. В то же время депутаты от оппозиции БНФ выступили против такой должности, усматривая в ней угрозу авторитаризма.

В результате ожесточенных дискуссий было принято решение вынести главу «Президент Республики Беларусь» на поименное голосование депутатов. Как и следовало ожидать, инициаторы введения этой должности смогли собрать 2/3 голосов от состава депутатов. В итоге должность президента была «вмонтирована» в систему органов власти. При этом президент наделялся значительными полномочиями (ст. 100).

Характерно, что при обсуждении проекта Конституции группе молодых депутатов удалось добиться понижения возраста кандидата в президенты: с 40 до 35 лет. Причем, такую «услугу» сделал председатель Верховного Совета 12-го созыва Станислав Шушкевич (он же — председатель Конституционной комиссии). Тем самым было снято препятствие на пути Лукашенко к должности президента.

После окончательной доработки проект Конституции был принят Верховным Советом и подписан новым спикером парламента Мечиславом Грибом. День принятия Конституции был объявлен праздничным днем.

 

Плюсы Конституции 1994 г.

Конституция Республики Беларусь состояла из преамбулы, 9 разделов, 8 глав и 149 статей. Составной частью Конституции являлся закон «О порядке вступления в силу Конституции Республики Беларусь».

При работе в Конституционном суде, а также позднее в ходе научной и преподавательской работы мне довелось детально изучить положения этой Конституции. Поэтому я решаюсь выделить ряд плюсов Конституции 1994 г. с тем, чтобы читатели могли оценить ее достоинства и роль в развитии белорусского государства и права.

1. Конституция 1994 г. является легитимной и законно принятой Конституцией страны. На ее основе была создана система органов власти, в том числе: президент, парламент, правительство, суды, принято новое законодательство. Эта Конституция получила признание в странах мира.

2. В преамбуле подчеркивается, что Конституция принята от имени белорусского народа. В ней отражается многовековая история белорусской государственности, стремление обеспечить основы народовластия и правового государства. По сути, преамбула является составной частью Конституции и имеет прямое действие. Значит, любые действия против народа и народовластия должны признаваться антиконституционными.

3. В статье 1 Конституции дается краткая, но емкая характеристика Республики Беларусь — унитарное демократическое социальное правовое государство. Таким оно должно быть с момента вступления в силу Конституции. Демократическим — значит, с периодической ротацией власти, с проведением свободных и честных выборов, с активным участием граждан в решении государственных дел. Социальным — значит, с максимальной заботой о гражданам, постоянным ростом их доходов, качественной медициной, высоким уровнем образования и др. Правовым — значит решение всех вопросов в соответствии с нормами Конституции и законов.

4. Согласно ст. 6 Конституции, государственная власть должна разделяться на законодательную, исполнительную и судебную. Эти власти должны действовать строго в рамках своих полномочий, быть самостоятельными в решении своих вопросов, сдерживать и уравновешивать друг друга. Однако к этим властям добавилась еще президентская власть. В результате своего утверждения она отменила действие принципа разделения властей, подчинив себе эти ветви власти.

5. Не менее важным является принцип верховенства Конституции и принятых в соответствии с ней законов (ст. 7 Конституции). Согласно этому принципу, правовые акты, признанные в установленном законом порядке противоречащими Конституции, не должны применяться. Однако на практике все получилось по иному: президентские указы и распоряжения, нарушающие положения Конституции и законов, продолжали действовать; назначались референдумы по вопросам, которые не могли выноситься на всенародное обсуждение, а сами референдумы проводились при грубом нарушении законодательства.

6. Согласно статье 8 Конституции, Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства. При этом не допускается заключение международных договоров, которые противоречат Конституции. В силу этих положений не могли заключаться договоры с Российской Федерацией об интеграции, о создании «союзного государства», поскольку это могло привести к утрате государственного суверенитета страны.

7. Принципиально важным положением является норма о закреплении белорусского языка в качестве государственного языка (ст. 17). Язык является формой национальной идентичности, основой развития национальной культуры, средством защиты государственного суверенитета. Это положение соответствует сути и духу Декларации о государственном суверенитете Республики Беларусь 1990 г.

8. Приоритетом внутренней и внешней политики белорусского государства провозглашались стремление сделать свою территорию безъядерной зоной, а государство — нейтральным (ч. 2 ст. 18). Представляется, что это был оптимальный вариант существования и развития государства в окружении ядерных и воюющих государств.

9. Высшей целью государства провозглашалось обеспечение прав и свобод гражданин (ст. 21). При этом гарантировались права и свободы, закрепленные в Конституции, законах и предусмотренные международными обязательствами государства. К сожалению, эта цель не была достигнута действующей властью.

10. Неоспоримым плюсом Конституции 1994 г. является закрепление практически всех общепризнанных прав и свобод граждан (раздел 2 «Личность. Общество. Государство»). Правда, допускалось применение смертной казни как исключительной меры наказания (ч. 3 ст. 24). Заключение лица под стражу допускалось на основании санкции прокурора, но с правом на судебную проверку законности задержания или ареста (ст. 25).

11. В системе органов власти признавалось главенствующее положение парламента — Верховного Совета Республики Беларусь. Он наделялся широкими полномочиями (ст. 83). Он мог инициировать вопрос о снятии президента с должности в случае нарушения им Конституции (ч. 2 ст. 104). Однако процедура решения этого вопроса была многоэтапной и длительной.

12. Президент объявлялся главой государства и исполнительной власти. Он имел значительные полномочия (ст. 100). Правительство — Кабинет министров — создавалось при президенте (ст. 106). Оно, по сути, подчинялось президенту и слагало свои полномочия перед новым президентом (ст. 107).

13. Система местной власти сохранилась с советских времен. Тем не менее, из содержания раздела 5 «Местное управление и самоуправление» следовало, что доминирующее положение в этой системе принадлежит местным Советам депутатов. По логике, они вправе формировать местные исполнительные и распорядительные органы, включая их руководителей.

14. В качестве нового органа власти создавался Конституционный суд как орган контроля за конституционностью нормативных актов (ст. 125). Несмотря на свое название, Конституционный суд был включен в раздел 6 «Государственный контроль и надзор». Члены Конституционного суда избирались Верховным Советом сроком на 11 лет. Компетенция Конституционного суда оказалась весьма ограниченной (ст. 127). Он даже не получил права рассматривать обращения граждан, связанные с нарушением их конституционных прав и свобод.

15. Важное юридическое значение для введения новой Конституции имел закон «О порядке вступления в силу Конституции Республики Беларусь», принятый 15 марта 1994 г. В соответствии с ним прекращалось действие Конституции БССР 1978 г. Кроме того, определялся период, в течение которого надлежало принять законы, указанные в Конституции. Устанавливался месячный срок для создания Конституционного суда. Иное законодательство продолжало действовать в той части, в которой оно не противоречит Конституции Республики Беларусь.

Перечень плюсов можно продолжить. Однако в этом, видимо, нет необходимости. Важнее признать, что Конституция 1994 г., как и любой правовой документ, имела и ряд недостатков.

 

Минусы Конституции 1994 г.

1. Пожалуй, самым крупным недостатком Конституции 1994 г. является учреждение достаточно сильной президентской власти. Президент получил право руководить всей системой органов исполнительной власти, включая правительство. Он предлагал свои кандидатуры на должности председателей Конституционного суда, Верховного суда, Высшего хозяйственного суда, председателя правления Национального банка, а также назначал всех остальных судей.

Как главнокомандующий он руководил Вооруженными силами и присваивал высшие воинские звания. Как глава Совета безопасности он получил возможность курировать и направлять все «силовые министерства и ведомства». В его руках находилось руководство всей внешней политикой. Тем самым президент изначально имел возможности сконцентрировать в своих руках всю полноту власти, что завершилось установлением единоличной власти.

2. Права и свободы граждан закреплялись в Конституции, однако не содержали эффективных механизмов их обеспечения и защиты. Отсылки на временный характер применения смертной казни (ст. 24) оказались долгосрочными. Возможность судебного обжалования законности задержания и ареста (ст. 25) оказалась призрачной. Свобода собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования (ст. 35) была, по сути, отменена путем принятия президентских актов, а позднее — закона «О массовых мероприятиях».

Не получило реализации право граждан участвовать в решении государственных дел (ст. 37). Фиктивным оказалось право избирать и быть избранными в государственные органы (ст. 38), как и права равного доступа к любым должностям в государственных органах (ст. 39). Даже право на обращение в государственные органы (ст. 40) стало фикцией.

3. Государственные органы и должностные лица устранились от выполнения возложенных на них обязанностей (ст.ст. 59—60). Суды также отказались гарантировать защиту прав и свобод граждан (ст. 61). Право граждан на юридическую помощь (ст. 62) свелось к использованию непомерно дорогих адвокатских услуг.

Должность уполномоченного по правам человека, несмотря на неоднократные попытки общественности ее учредить, так и не была введена. В результате права граждан оказались необеспеченными и незащищенными в отношениях с органами власти.

4. В конкурентной борьбе с президентской властью парламент (Верховный Совет) проиграл. После внесения поправок в Конституцию в ноябре 1996 г. он был распущен и заменен двухпалатным парламентом, полностью зависимым от президента. Правительство изначально было при президенте и поэтому не имело самостоятельности. Суды всех уровней также оказались в зоне влияния президента и превратились в президентские суды.

5. Местное управление и самоуправление первоначально было отдалено от президентской власти. Однако в результате инициированных президентом изменений и дополнений в закон «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь», а потом и президентских указов право назначать руководителей исполнительных комитетов было изъято из компетенции местных Советом депутатов и перешло президенту и руководителям вышестоящих исполкомов.

Штатная численность местных Советов депутатов сократилась до трех человек, что привело к утрате ими всякого влияния на положение дел на соответствующей территории. На местном уровне сформировалась так называемая президентская вертикаль из лиц, назначаемых президентом.

 

Как видим, Конституция 1994 г. была конституцией переходного периода (от авторитарного государства советского типа к демократическому правовому государству). Она имела немало достоинств, но в то же время ряд слабых мест. В конечном счете они привели к установлению единоличной власти и замене Конституции 1994 г. иной по содержанию конституцией.

 

(О том, как изменялась Конституция 1994 года, пойдет речь в следующей публикации).

 

 

Мнения колумнистов могут не совпадать с мнением редакции. Приглашаем читателей предлагать для участия в проекте новых авторов или собственные «Мнения».