Михаил Пастухов. ДЕ-ЮРЕ. Какую Конституцию нам предлагают? Часть 2

Михаил ПАСТУХОВ

Михаил ПАСТУХОВ

Доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Республики Беларусь, судья Конституционного суда Республики Беларусь первого состава (апрель 1994 — января 1997 гг.). Эксперт по вопросам судоустройства, судопроизводства, конституционного и европейского права. Один из разработчиков Концепции судебно-правовой реформы, проекта Конституции 1994 г., закона «О Конституционном суде Республики Беларусь» 1994 г.

Часть 2. Выборы. Референдум

Продолжаем анализировать проект Конституции, подготовленный рабочей группой под руководством Анатолия Лебедько.

Ранее. Часть 1. Преамбула. Основы конституционного строя. Права, свободы и обязанности человека

 

Выборы (ст.ст. 78—88)

Авторы-разработчики переписали на свой манер главу 1 «Избирательная система», изменив ее название на «Выборы». Посмотрим, чего они в результате добились.

Статья 78 проекта посвящена принципу всеобщности выборов, в соответствии с которым в выборах участвуют все граждане страны, достигшие 18 лет, кроме некоторых категорий лиц. Одну из таких категорий составляют «…граждане, признанные судом не способными реализовать свои избирательные права в силу наличия у них психического расстройства».

Замечу, что в ст. 64 Конституции 1994 г. предлагается более простая и короткая формулировка: «граждане, признанные судом недееспособными». И это лучше размытой и неточной редакции проекта по ряду причин.

Во-первых, суд не устанавливает способность граждан «…реализовывать свои избирательные права». Он лишь выносит решение о его дееспособности, то есть способности отдавать отчет о своих действиях и руководить ими. Во-вторых, недееспособность может быть следствием не только психических расстройств, но и слабоумия. Такие граждане проходят периодические переосвидетельствования и, в принципе, могут улучшить свое состояние.

Возникает вопрос: зачем разработчики переписывают все нормы Конституции? Что они этим хотят показать? Лично мое предположение — этим они хотят доказать, что речь идет о проекте новой Конституции. На самом деле, в своем творчестве авторы не отрываются от контента Конституции 1994 года.

Характерно, что формулировки многих норм проекта представлены с отступлениями от требований нормотворческой техники. Примерами могут быть статьи 79 и 80 проекта.

Так, в статье 79 закрепляются свободные выборы. При этом в дополнение к основным положениям через точку с запятой дописывается пространная и ни к чему не обязывающая формулировка: «кандидаты и политические партии проводят избирательную кампанию в допускаемых законом формах без дискриминации, неправомерного воздействия, административных или бюрократических помех».

Статья 80 проекта еще больше уязвима для критики. В ней выборы провозглашаются «открытыми и гласными». Далее через двоеточие перечисляются признаки, подтверждающие такой характер выборов, в том числе: «создаются условия для национального и международного наблюдения; обеспечивается полное и оперативное информирование о результатах голосования».

Какую нагрузку несут эти общие слова? И что мешает обеспечить соблюдение этих требований сегодня? Какая может быть ответственность за их нарушение?

В тексте встречается немало декларативных утверждений, имеющих слабую правовую нагрузку. Один из примеров — статья 84 проекта, в части первой которой закрепляется следующее положение: «Процедура голосования, подсчета голосов и сведения результатов предусматривает защиту от фальсификаций или манипуляций и обеспечивает точное отражение воли избирателей в итогах выборов».

На мой взгляд, это банальные утверждения, ничем не обеспечиваемые на практике.

Статья 86 посвящена порядку формирования Центральной избирательной комиссии и иных избирательных комиссий. В частности, предлагается избирать ЦИК путем равного представительства от президента, Верховного Совета и Верховного суда.

Однако такой порядок вызывает ряд вопросов. Во-первых, чем объясняется допуск к формированию ЦИК президента и Верховного суда? Ведь они могут быть заинтересованы в исходе выборов: президент — в победе на повторных выборах или в «передаче дел» своему преемнику, а Верховный суд — в лоббировании угодных кандидатов на должности судей.

Во-вторых, на каком основании срок каденции членов ЦИК растягивается на 6 лет, если сам парламент избирается на 4 года? В-третьих, зачем проводить ротацию состава ЦИК каждые три года? Очевидно, что при этом будут «выбраковываться» неугодные руководству ЦИК члены.

И самая главная претензия к предложенному порядку состоит в том, что к формированию ЦИК не допускаются политические партии как основные субъекты избирательных кампаний.

Почему бы не предусмотреть формирование ЦИК за счет равного представительства от политических партий? Это повысило бы роль партий в ходе выборов, а сами выборы стали бы более открытыми и справедливыми. Представители партий через избиркомы могли бы контролировать процесс голосования. В таком случае председателем ЦИК мог бы стать, например, председатель Конституционного или Верховного суда, а равно иной судья по выбору представителей партий в ЦИК.

Не меньшее удивление вызывает порядок формирования избирательных комиссий нижестоящего уровня, а именно: комиссиями вышестоящего уровня (ч. 7 ст. 86 проекта). Как это может быть реализовано на практике с учетом того, что все избирательные комиссии должны быть подотчетны ЦИК?

По всей видимости, от ЦИК будет спущена директива местным органам власти подготовить соответствующее количество кандидатур в избирательные комиссии от исполкомов и местных судей. В целях антуража их могут разбавить представителями от партий и иных общественных организаций. Председателями избирательных комиссий, как водится, станут «надежные люди» из местной номенклатуры. В результате опять получится централизованная система избирательных комиссий, независимая ни от кого, кроме вышестоящего начальства.

Трудно согласиться с нормой статьи 87, что ЦИК будет определять дату выборов парламента, президента и местных представительных органов. При этом даты очередных выборов прописаны в проекте Конституции. Однако вопрос о дате может возникнуть при назначение досрочных выборов. Понятное дело, что при его решении руководство ЦИК будет «советоваться» с заинтересованными субъектами, в том числе президентом. Все повторится сначала и начнутся поиски «удобных дат».

Равным образом не хочется соглашаться с тем, что выборы предлагается считать состоявшимися при любой явке избирателей (ст. 88). В этой связи можно представить выборы в районный Совет депутатов, когда придут лишь сторонники кандидатов в депутаты и разделят депутатские места.

Зачем превращать выборы как праздник демократии в профанацию? Очевидно, что порог минимальной явки необходимо установить, хотя бы на уровне 25% от общего числа избирателей округа.

Сам стиль изложения материала оставляет желать лучшего. К примеру, попробуйте уяснить смысл следующей нормы: «Изменение избирательного законодательства принимается Верховным Советом двумя голосованиями, разделенными выборами в Верховный Совет» (ч. 2 ст. 88 проекта).

На самом деле остается неясным, каким будет новое избирательное законодательство. Ничего не говорится о переходе на смешанную избирательную систему при выборах в парламент и местные представительные органы. Если заглянуть в самый конец проекта Конституции, то можно прочитать, что для проведения новых выборов потребуется еще внести изменения и дополнения в Избирательный кодекс. То есть, новые выборы предлагается проводить по ранее действовавшему и не оправдавшему себя Избирательному кодексу от 11 февраля 2000 года (с изменениями и дополнениями).

Что называется, приехали: нам предлагают как бы новую Конституцию, а выборы собираются проводить по старому нелегитимному законодательству.

 

Референдум (ст.ст. 89—94)

Разработчики проекта Конституции предоставляют право назначать национальные (республиканские) референдумы президенту, хотя и по предложению Верховного Совета или группы граждан в количестве не менее 250 тысяч человек (ст. 91).

Это означает, что депутаты парламента будут бить челом перед президентом и просить его назначить референдум по каким-то вопросам. Что касается инициативы граждан (скажем, приостановить деятельность БелАЭС), то опять же придумают сложный порядок сбора подписей избирателей. В результате могут снова возникнуть проблемы со сбором подписей под неугодными властям вопросами.

К тому же президент может стать в позу и отказаться назначать референдум по предлагаемым вопросам. Кто может заставить президента подчиниться воле Верховного Совета или инициативной группы граждан?

Разработчики предусмотрели такой вариант и допускают возможность обращения в Конституционный суд (п. 4 ст. 130 проекта). Представим, что в результате разбирательства суд примет решение о неконституционности отказа в назначении референдума. Однако президент может потребовать изменить формулировку вопроса или предложит отложить проведение референдума в связи с какими-то обстоятельствами. И ничего не сделаешь.

Удивление вызывает также норма, что через референдум решаются вопросы об изменении территории Беларуси (ч. 3 ст. 93). Однако решение вопросов об изменении границ государств происходит на уровне международных договоров, обычно после военных конфликтов. Всенародное голосование не поможет вернуть «отобранные» земли.

Перечень вопросов, которые не могут выноситься на референдум, по сути, повторяет список, закрепленный в статье 112 Избирательного кодекса. В частности, на национальный референдум не могут выноситься вопросы о принятии и изменении бюджета, установлении, изменении и отмене налогов, сборов (пошлин), об амнистии, о помиловании (ч. 4 ст. 93).

Замечу, что указанные вопросы были оставлены как менее значимые для власти из списка, ранее установленного в законе «О референдуме (народном голосовании) в Республике Беларусь» от 13 июня 1991 г. Тогда запрещалось выносить на республиканские референдумы следующие вопросы: 1) «нарушающие неотъемлемые права народа Республики Беларусь на суверенную национальную государственность, государственные гарантии существования белорусской национальной культуры и языка»; 2) «могущие вызвать нарушение территориальной целостности Республики Беларусь»; 3) «о принятии чрезвычайных и неотложных мер по охране общественного порядка, защите здоровья и безопасности населения, о налогах, о бюджете, об амнистии, помиловании»; 4) «связанные с назначением и освобождением должностных лиц, относящиеся к компетенции Верховного Совета Республики Беларусь»; 5) «касающиеся выполнения обязательств, вытекающих из международных договоров Республики Беларусь».

Вообще следует признать, что такие конкретные вопросы нецелесообразно прописывать в Конституции, поскольку может возникать необходимость их изменения и дополнения. Лучше это делать на уровне соответствующих законов.

Разработчики полагают, что референдумы, как и выборы, можно считать состоявшимися при любой явке избирателей. Достаточно, чтобы за предложенные вопросы или против них проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании» (ст. 94 проекта).

На мой взгляд, разработчики своим подходом намерены еще больше выхолостить референдум как форму всенародного волеизъявления. Они, видимо, понимают, что на референдумы без принуждения никто особенно не будет ходить. И что тогда делать?

Отменить требование к явке избирателей, значит, превратить референдум в фикцию. Не проще ли перестать манипулировать мнением электората и отказаться от так называемых референдумов? Правда, в таком случае не получится принять проект новой Конституции, который разработчики собираются вынести на референдум.

 

***

Оценивая представленный проект раздела III Конституции под названием «Выборы. Референдум», можно сделать следующие выводы.

Во-первых, разработчики без достаточных к тому оснований переписали соответствующие нормы раздела III Конституции 1994 года на свой манер, увеличив объем статей и их количество (в главе 1 — на две статьи).

Во-вторых, предложена сомнительная процедура формирования Центральной избирательной комиссии и нижестоящих избирательных комиссий. Политические партии не получили дополнительных гарантий участия в формировании этих комиссий. В результате может сложиться централизованная система избирательных комиссий, что противоречит демократическим принципам выборов.

В-третьих, вопреки требованиям времени, не предлагается смешанная система выборов, при которой часть мест в парламенте и местных представительных органах замещается по мажоритарным (одномандатным) округам, а другая часть — по пропорциональным (партийным) спискам. Во всяком случае, об этом ничего не говорится.

В-четвертых, разработчики предлагают считать выборы состоявшимися при любой явке избирателей, что нельзя признать оправданным в условиях демократии.

В-пятых, республиканские референдумы будут назначаться президентом, что свидетельствует о главенствующей роли президента в системе органов власти. Такое право было предоставлено президенту в новой редакции Конституции, незаконно введенной по итогам ноябрьского референдума 1996 года.

В-шестых, в перечень вопросов, которые не могут выноситься на республиканский (национальный) референдум, включены те же никчемные вопросы, которые закрепляются в Избирательном кодексе от 11 февраля 2000 г. Это позволяет властям назначать референдумы по вопросам, угрожающим национальным и культурным ценностям белорусского народа, правам и свободам граждан.

В-седьмых, разработчики предлагают считать референдум состоявшимся, как и выборы, при любой явке избирателей. Это будет способствовать тому, что власти могут через референдумы принимать угодные для себя вопросы, мобилизуя для участия своих сторонников. Вполне возможно, что на такой результат рассчитывают и разработчики проекта Конституции, который предполагается принять через референдум.

 

следующей части предметом анализа будет самый сложный и объемный раздел Конституции о системе органов власти).

 

 

 

Мнения колумнистов могут не совпадать с мнением редакции. Приглашаем читателей предлагать для участия в проекте новых авторов или собственные «Мнения».