Владимир Ковалкин. КАК ОБУСТРОИТЬ БЕЛАРУСЬ. Кто должен мониторить госпрограммы

В начале 2016 года правительство по согласованию с президентом утвердило и опубликовало перечень государственных программ на 2016-2020 годы, а также внесло ряд важных изменений в законодательство в сфере распределения господдержки.

Эксперты ИПМ и Немецкой экономической группы в Беларуси совместно с экспертами SYMPA/BIPART провели анализ произошедших изменений, а совсем недавно, 23 декабря, в дополнение к предыдущей аналитической записке были опубликованы отдельные рекомендации по повышению эффективности реализации государственных программ. Среди них — необходимость разработки корректных индикаторов для мониторинга госпрограмм.

На сегодняшний день Беларусь находится на начальном этапе проведения широкомасштабных реформ в области управления государственными финансами. Одним из ключевых направлений проведения этих реформ является внедрение в бюджетный процесс программного-целевого метода, который предполагает создание принципиально нового для нашей страны механизма распределения государственной поддержки через реализацию государственных программ.

И хотя реформы только начались, уже можно смело говорить о недостатках в разработке госпрограмм, связанных с целеполаганием, мониторингом и оценкой их эффективности.

Согласно указу № 289, мониторинг хода реализации госпрограмм возложен на ответственных заказчиков, что, в общем-то, является стандартной мировой практикой. Однако ситуация с развитием частного бизнеса в Беларуси, соотношением доли частного и государственного бизнеса в экономике страны, а также с нерешенной до конца проблемой разделения функций государства как собственника предприятий и как регулятора отрасли создает угрозы для объективности и беспристрастности такого мониторинга.

На переходном этапе было бы разумным выделение отдельного независимого органа или структурно обособленного подразделения, ответственного за мониторинг госпрограмм. В функции такого подразделения входили бы обязанности по разработке методологии мониторинга и оценки хода реализации госпрограмм, определение индикаторов и источников данных для оценки, непосредственное проведение оценки хода реализации госпрограмм и предоставления этих данных в виде аналитических записок для руководства страны и широкой общественности.

Это позволило бы исключить конфликт интересов, обеспечить объективность и профессионализм мониторинга.

Нужно отметить, что внутри исполнительной ветви власти функции такого дополнительного независимого оценщика пытается взять на себя Министерство экономики. Для этих целей руководство министерства создало главное управление государственных программ и финансового анализа, которое разрабатывает принципы мониторинга, оценки и реализации государственных программ.

Однако о полной объективности и беспристрастности в данном случае говорить не приходится, поскольку Минэкономики само является заказчиком ряда госпрограмм, а значит, в перспективе само же себя и будет оценивать.

Другой важной проблемой является отсутствие экспертизы и опыта разработки госпрограмм с использованием программно-целевого метода, который предполагает постановку целей на трех уровнях: «Результат» — товар, услуга или выполненная работа, то есть количественный валовый показатель на выходе; «Цель» — эффект, полученный в ходе выполнения госпрограммы и степень его влияния на объект воздействия; «Влияние» — изменение социально-экономического положения в стране в результате достижения программных целей.

Оценка и целеполагание на уровне «результатов» обычно не вызывает трудностей у наших чиновников — они привыкли мыслить валовыми показателями. А вот когда дело доходит до «целей» и «влияния», а также их увязки между собой и между различными госпрограммами — начинаются проблемы.

Например, в госпрограмме поддержки малого и среднего предпринимательства соседствуют индикаторы разных уровней: количество центров поддержки предпринимательства (индикатор уровня «результат», поскольку на его достижение исполнитель может повлиять прямым образом) и количество субъектов малого и среднего предпринимательства (индикатор уровня «влияние», для достижения которого необходимо комплексное улучшение деловой среды).

Кстати, заказчиком и разработчиком этой государственной программы является Министерство экономики, которое претендует на роль профессионального независимого оценщика госпрограмм. И уж если Минэкономики допускает такую путаницу, то можно себе представить, что происходит на уровне отраслевых министерств.

Помимо несогласованности целевых показателей разных уровней внутри государственных программ, экспертам НЭК и ИПМ удалось выявить отсутствие синергии и конфликт целей между различными госпрограммами.

Так, программа развития аграрного бизнеса содержит цель увеличения объемов сельскохозяйственного производства, в то время как программа энергоэффективности содержит мероприятия по экономии энергоресурсов в сельском хозяйстве.

Очевидно, что это потенциально конфликтующие цели, и в данном случае необходим анализ ситуации и расстановка приоритетов. В противном случае действия чиновников одного ведомства будут ухудшать показатели чиновников другого ведомства.

Все это свидетельствует о необходимости повышения квалификации среди разработчиков государственных программ, а также о необходимости привлечения независимых экспертов, исследовательских центров и представителей бизнес-сообщества к участию в мониторинге и оценке эффективности реализации госпрограмм.

Без этого все полезные начинания, инициированные экономическим блоком, могут закончиться полным провалом и откатом к привычной модели дотаций госпредприятиям.